Uzależnienia

Autor: Katarzyna Łukowska

  • Czy w polskim prawie istnieje przymus leczenia osób uzależnionych od alkoholu?

    Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dopuszcza orzeczenie obowiązku leczenia odwykowego w razie zaistnienia kumulatywnie dwóch przesłanek − medycznej (uzależnienia od alkoholu) i społecznej, wskazującej na postępujące negatywne skutki uzależnienia, najczęściej − na rozkład relacji rodzinnych.

    Sylwester Lewandowski: Czy w Polsce mamy leczenie przymusowe osób uzależnionych?

    Katarzyna Łukowska: Mieliśmy. Może warto przypomnieć, jaka była geneza instytucji zobowiązania do leczenia. Istotnie w ustawie z 1956 roku o, batalistycznej moim zdaniem nazwie, zwalczaniu alkoholizmu, był zapis mówiący o tym, że do nałogowych alkoholików, którzy wykazują objawy przewlekłego alkoholizmu i swoim postępowaniem powodują rozkład życia rodzinnego, demoralizują nieletnich lub zagrażają bezpieczeństwu otoczenia stosuje się leczenie przymusowe w zakładach lecznictwa otwartego i zamkniętego. Z dzisiejszej perspektywy sformułowanie „nałogowi alkoholicy” brzmi nieadekwatnie i bardzo ocennie, ale były to czasy walki z alkoholizmem, a nie rozwiązywania problemów alkoholowych i taka postawa była dla tej epoki charakterystyczna. Z alkoholizmem i alkoholikami należało walczyć i temu miała służyć ta procedura.

    Sylwester Lewandowski: Czy przewidywano wtedy sankcje za niepodjęcie leczenia?

    Katarzyna Łukowska: Otóż nie. Ustawa nie wprowadzała żadnych możliwości prawnych ani organizacyjnych zmuszających do leczenia i egzekwujących ten nakaz. Ale i tak w rezultacie ta procedura ograniczała dostęp dla pacjentów dobrowolnych, ponieważ osoby z nakazem przymusu miały pierwszeństwo, a pamiętajmy, że nie było wtedy tak wielu placówek leczenia jak obecnie. Na przełomie lat 50. i 60. na leczenie odwykowe w szpitalach psychiatrycznych było zarezerwowanych zaledwie 500 miejsc, a w całym kraju było 600 psychiatrów. Dla porównania według Naczelnej Izby Lekarskiej w Polsce jest obecnie ponad 4 tys. lekarzy tej specjalizacji.

    W nowelizacji ustawy z 1959 roku dalej utrzymano leczenie przymusowe, ale wprowadzono sposoby jego egzekwowania. Zapisano wprost, że Milicja Obywatelska może przymusowo doprowadzić osobę w sytuacji nieusprawiedliwionego niestawienia się przez nią na badanie przed komisję społeczno-lekarską lub na rozprawę przed sądem albo na leczenie w zakładzie lecznictwa otwartego lub zamkniętego. Zresztą dziś też policja może, ale tylko i wyłącznie na zarządzenie sądu, doprowadzić osobę zobowiązywaną na badanie lub do placówki leczenia uzależnień. I po drugie, osoba, która uchylała się od orzeczonego względem niej przymusowego leczenia w zakładzie, podlegała karze aresztu do 3 miesięcy lub karze grzywny do 4500 zł. Dostępność leczenia nie poprawiała się radykalnie; pod koniec lat 60. było 655 łóżek w zakładach odwykowych i ponad 900 w szpitalach psychiatrycznych, a orzeczeń o przymusowym leczeniu wydawano rocznie blisko 4 tys. Zaczęto rozbudowywać tzw. poradnie przeciwalkoholowe, żeby umożliwić leczenie, jednak były to działania pozorowane, ponieważ leczeniem zajmowali się lekarze rejonowi, zwykle przepisując leki typu anticol.

    Sylwester Lewandowski: I taka formuła obowiązywała aż do 1982 roku, w którym weszła w życie całkiem nowa ustawa z nową nazwą – ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, która zlikwidowała przymusowe leczenie.

    Katarzyna Łukowska: Tak i ustawa jest wynikiem dwóch ścierających się poglądów. Zwolennicy pierwszego uważali, że ze względu na negatywny wpływ uzależnionego na otoczenie i jego zachowanie, należy skorzystać z prawnych instrumentów przymusu, takich jakie stosuje się w przypadku niektórych chorób zakaźnych. Przeciwnicy przymusu zwracali uwagę na to, że procedura nie uwzględnia motywacji do podjęcia leczenia, a to przecież motywacja i współpraca są punktem wyjścia w leczeniu uzależnienia. Dowodzili także, że uzasadnieniem przymusu powinny być tylko względy zdrowotne, a ta procedura jest uruchamiana w związku z tym, jak zachowuje się osoba uzależniona, a to nie jest równoznaczne z zagrożeniem zdrowia publicznego, tak jak w przypadku chorób zakaźnych. Jeśli osoba uzależniona popełnia czyn zabroniony, powinna ponosić odpowiedzialność prawną na zasadach ogólnych przewidzianych w kodeksie karnym lub wykroczeń. Uważali, że sądowe orzeczenie o przymusowym leczeniu stanowi swego rodzaju rezygnację z uruchamiania postępowań karnych lub w sprawie o popełnienie wykroczenia. Poza tym warto podkreślić, że procedura nie jest uruchamiana ze względu na to, że ktoś jest uzależniony, ale dlatego, że swoim zachowaniem powoduje określone szkody. Sądy są w tej sprawie zgodne − dopuszczalnym jest orzeczenie obowiązku leczenia odwykowego w razie zaistnienia kumulatywnie dwóch przesłanek − medycznej (uzależnienia od alkoholu) i społecznej, wskazującej na postępujące negatywne skutki uzależnienia, najczęściej − na rozkład relacji rodzinnych (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 2015 r., II CSK 828/14, LEX nr 1677170). Obie przesłanki (medyczna i społeczna) wymagane do zastosowania przymusowego leczenia odwykowego muszą występować w chwili orzekania co do istoty sprawy przez sądy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2015 r., I CSK 351/15, LEX nr 1936709). Samo stwierdzenie uzależnienia nie stanowi podstawy do skierowania sprawy ani do gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, ani potem do sądu, ponieważ ta procedura nie jest uruchamiana z powodu tego, że człowiek jest uzależniony, ale ze względu na szkody, jakie w związku ze swoim piciem wyrządza innym.

    Natomiast na pewno ważnym wydarzeniem pozwalającym w ogóle na odstąpienie od przymusu, były rozpoczynające się reformy w lecznictwie i wprowadzenie pracy terapeutycznej w miejsce podawania anticolu czy stosowania innych awersyjnych metod.

    Sylwester Lewandowski: Mimo że procedura nie zakłada leczenia przymusowego, to pewne elementy przymusu występują w niej. W trakcie postępowania rozpoznawczego osoba uzależniona może być, wbrew swojej woli, doprowadzona na zarządzenie sądu przez organ Policji na badanie prowadzone przez biegłych, na rozprawę w sądzie, a na etapie postępowania wykonawczego także do placówki leczenia. Przez cały czas trwania sądowego obowiązku leczenia sąd może zastosować przewidziany prawem przymus doprowadzania do zakładu leczenia, jeśli jednak osoba uzależniona nie wyrazi zgody na terapię, to postanowienie sądu nie zostanie wykonane.

    Katarzyna Łukowska: No właśnie, a placówki leczenia uzależnienia nie pełnią roli aresztów i osoba tam skierowana nie przebywa na oddziale zamkniętym i nawet doprowadzona przez policję może opuścić to miejsce. Osoby tam pracujące mogą jedynie motywować osobę uzależnioną do podjęcia leczenia i muszą powiadomić sąd o przerwaniu leczenia przez daną osobę.

    Jest jeszcze jeden element przymusu w tej procedurze. Otóż w opinii KCPU postanowienie sądu w sprawie zobowiązania do leczenia odwykowego zastępuje zgodę pacjenta na leczenie i kierownik placówki odwykowej czy inna osoba przyjmująca go na leczenie nie powinna pytać zobowiązanego o zgodę, mimo generalnej zasady wyrażonej w ustawie o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, która mówi o tym, że do udzielenia świadczenia zdrowotnego konieczna jest zgoda pacjenta. Ale dotyczy to w tym przypadku konkretnego świadczenia medycznego lub przeprowadzenia badania, a nie zgody na przyjęcie do placówki, bo tę zastąpiło postanowienie sądu. W tej sytuacji ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi wyjątek od ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, do którego należy się stosować. Sądowe postanowienie oznacza dla osoby zobowiązanej obowiązek poddania się leczeniu w wyznaczonym przez sąd terminie i trybie i we wskazanej placówce, a jeśli zobowiązany nie stawi się na leczenie lub nie będzie go kontynuował, to sąd może zarządzić doprowadzenie go przez organ Policji. Monika Horna-Cieślak w swoich badaniach z 2017 roku1 ustaliła, że sądy bardzo rzadko korzystały z możliwości przymusowego doprowadzenia osoby uzależnionej na rozprawę, zastosowały ją w 4% ogółu spraw.

    Sylwester Lewandowski: Najwyższa Izba Kontroli (NIK) zwraca uwagę na to, że od zgłoszenia gminnej komisji osoby nadużywającej alkoholu do skierowania do sądu wniosku o zobowiązanie jej do poddania się leczeniu mija średnio 266 dni i że zbyt długo trwa motywowanie do podjęcia dobrowolnego leczenia, chociaż przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie powierzają komisjom wprost zadania polegającego na motywowaniu zgłoszonych osób do podjęcia leczenia. Czyli według NIK gminne komisje nie powinny prowadzić rozmów w kierunku zmotywowania klientów do podjęcia dobrowolnego leczenia?

    Katarzyna Łukowska: Po pierwsze, choć istotnie ustawa nie mówi wprost o motywowaniu, to można uznać, że w ramach podejmowania czynności zmierzających do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu (art. 41 ust. 3 ustawy) możliwa jest rozmowa motywująca. Jest to finalnie tańsze, bo dalsza procedura nie obciąża systemu wymiaru sprawiedliwości, w tym ewentualnych kosztów nadzorów kuratorskich i co istotniejsze powodzenie leczenia jest bardziej prawdopodobne, jeśli pacjent zgłosi się dobrowolnie.

    A co do informacji o liczbie dni między rozpoczęciem procedury a skierowaniem wniosku do sądu, to średnia arytmetyczna nie jest parametrem, który dostatecznie obrazuje rzeczywistość. Bo to sugeruje, że w losowo wybranej gminie ta procedura mniej więcej właśnie tyle trwa – 266 dni. Nic bardziej mylnego. To tak, jak z pomiarem zarobków: średnie wynagrodzenie 170 osób zatrudnionych w danej firmie wynosi 2600 zł, ale duża część z nich zarabia mniej, a duża więcej. Dlatego lepszym pomiarem od średniej jest mediana, czyli wartość środkowa danych uporządkowanych od najmniejszej do największej. W tej danej firmie może ona wynosić 2000 zł, a nie tyle co średnia 2600 zł.

    Procedura trwa zbyt długo. Ale nie tylko w gminnych komisjach, również w sądach. Kontrola NIK wykazała, że postępowanie sądowe trwa średnio 177 dni. I na pewno wpływa na to dostępność biegłych. Horna-Cieślak w swoich badaniach dokonała analizy czasu, jaki minął od wydania postanowienia sądu w przedmiocie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych sądowych do czasu wpływu opinii biegłych sądowych do sądu. Ustalenia wykazały, że średni czas oczekiwania na opinie biegłych sądowych wynosił 90 dni, najkrótszy 14 dni; najdłuższy 556 dni, a najczęściej oczekiwano na opinie biegłych sądowych 28 dni.

    I jest jedna perspektywa, moim zdaniem najistotniejsza – jakie działania były podejmowane w czasie tych 266 dni, czyli blisko 9 miesięcy. Może klient nie zgłaszał się i zgodnie z regulaminami kierowano zaproszenie dwa albo trzy razy, może w danej gminie jest długi czas oczekiwania na badanie przez biegłych. W tej sprawie najwięcej powiedziałyby badania jakościowe.

    Sylwester Lewandowski: A co sądzisz o takim komentarzu NIK: „Na niską skuteczność i przewlekłość realizacji procedury kluczowy wpływ mają działania gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. W założeniu ich zadania mają polegać na przyjmowaniu wniosków i sprawdzaniu, czy osoba nadużywająca alkoholu spełnia przesłanki społeczne do leczenia, a następnie występowanie do biegłego o wydanie opinii dotyczącej uzależnienia i skierowanie wniosku do sądu. Wykonywanie tego rodzaju zadań nie wymaga dużo czasu ani szczególnych kompetencji, poza wymogiem odbycia podstawowego przeszkolenia” .

    Katarzyna Łukowska: Uważam, że to jest nieuprawnione uproszczenie. Gminna komisja musi zweryfikować występowanie przesłanek zarówno medycznych, czyli uzależnienia, jak i chociaż jednej przesłanki społecznej, czyli musi porozmawiać z wnioskodawcą i przynajmniej starać się zaprosić na spotkanie osobę, której to postępowanie dotyczy. Niektóre gminne komisje, i jest w tym sens, biorąc pod uwagę dynamikę motywacji, zapraszają jeszcze osobę zobowiązywaną po otrzymaniu opinii biegłych, ponieważ jeśli potwierdza ona problem alkoholowy, to może właśnie kolejna rozmowa z odniesieniem się do tej opinii zmotywuje człowieka do podjęcia leczenia. NIK sugeruje też, że motywowanie „wymaga (…) profesjonalnego przygotowania w dziedzinie terapii uzależnień, tymczasem tylko w co trzeciej ze skontrolowanych komisji przynajmniej jeden z jej członków był specjalistą z tej dziedziny. Otóż kompetencje motywujące mogą zdobyć nie tylko terapeuci uzależnienia, których przygotowanie do zawodu trwa bardzo długo i jest kosztowne, ale także członkowie gminnych komisji po odbyciu odpowiednich szkoleń. Jako KCPU, a wcześniej PARPA, uruchomiliśmy dużo projektów szkoleniowych przygotowujących do rozmów z osobami zobowiązywanymi z wykorzystaniem dialogu motywującego. Ale to nie może być 8-godzinne szkolenie, ale co najmniej 20-godzinne, i to w formie warsztatowej. A kiedy pracujemy z ludźmi, to kompetencje trzeba doskonalić. NPZ na lata 2021–2025 jako jedno z zadań dla samorządów wskazuje szkolenie kadr, o szkoleniu mówi również ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w ramach zadań gminnych programów, tak więc warto, żeby samorządy same organizowały tego rodzaju szkolenia Tym bardziej, że umiejętności motywowania przydają się w różnych zawodach i funkcjach, nie tylko gminnym komisjom, ale także pracownikom socjalnym, asystentom rodzinnym, członkom grup diagnostyczno-pomocowych itp.

    Sylwester Lewandowski: Jaka może być przyszłość procedury? Ministerstwo Sprawiedliwości kilka lat temu postulowało jej likwidację, uzasadniając to niską efektywnością oraz wysokimi kosztami.

    Katarzyna Łukowska: Ministerstwo dysponuje tylko kawałkiem procedury, tym który dociera do sądu. Natomiast z naszych danych z gmin z ankiet KCPU G1 z 2023 roku wynika, że z ogólnej liczby blisko 68 tys. osób z problemem alkoholowym, z którymi gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych przeprowadziły rozmowy, wobec niespełna 27% (ponad 18 tys.) wystąpiły do sądu z wnioskiem o zobowiązanie do podjęcia leczenia odwykowego. Oczywiście część z tych wniosków na pewno jest bezzasadna, biegły nie potwierdza uzależnienia albo nie występuje przesłanka społeczna, ale na pewno są też osoby, które podejmują leczenie po takiej interwencji z zewnątrz. Poza tym procedura to okazja do kontaktu z rodziną i uruchomienia dla niej pomocy lub interwencji, jeśli przy okazji rozmowy okaże się, że dochodzi tam do przemocy. Picie alkoholu zwiększa prawdopodobieństwo stosowania przemocy, ale bliscy osób uzależnionych często uruchamiają procedurę zobowiązania do leczenia, zamiast zgłosić przemoc, co rozpoczyna procedurę „Niebieskie Karty”, ponieważ mają przekonanie, że zatrzymanie picia zagwarantuje zaprzestanie stosowania przemocy. Tymczasem wiemy, że samo leczenie uzależnienia i nawet jego ukończenie, i nawet utrzymywanie abstynencji nie zagwarantuje zmiany zachowania i zatrzymania przemocy. Z tych samych ankiet, które już tutaj cytowałam, wynika, że gminne komisje przeprowadziły rozmowy z blisko 41 tys. członków rodzin przy okazji tej procedury. To ogromna szansa do zainicjowania pomocy, oczywiście przy założeniu, że gminne komisje dopytają o sytuację w rodzinie, o dzieci i o bezpieczeństwo w kontekście przemocy. I właśnie tej aktywności gminnych komisji i pomocy udzielanej rodzinom Ministerstwo Sprawiedliwości nie może widzieć, bo na ten poziom te dane nie docierają.

    Natomiast nie tylko Ministerstwo zwraca uwagę na niską efektywność. NIK w swojej kontroli, która objęła 31 urzędów gmin, 10 podmiotów leczniczych i 22 sądy rejonowe na terenie czterech województw: pomorskiego, śląskiego, warmińsko-mazurskiego, wielkopolskiego ujawnił takie dane:

    • ponad 60% zobowiązanych do leczenia nie stawiło się na leczenie;
    • 30% osób przyjętych na obowiązkową terapię (na poziomie podstawowym) nie ukończyło jej;
    • połowa zobowiązanych była ponownie kierowana przez sąd na leczenie.

    Sylwester Lewandowski: PARPA w 2007 roku zapytała samorządy, co sądzą o procedurze i z tego, co pamiętam, większość była przeciwna jej likwidacji. Ale słychać głosy, że gminne komisje zarabiają na rozmowach motywujących, więc nie są obiektywne.

    Katarzyna Łukowska: Fakt otrzymywania wynagrodzenia nie pozbawia ludzi możliwości wyrażania swojej opinii. Zebraliśmy dane z 2209 samorządów lokalnych i 54% badanych postulowało modyfikację procedury, 22% chciało jej utrzymania w obecnym kształcie, a tylko niecałe 4% jej likwidacji. Nie chcę zakładać, że jedyną motywacją za jej utrzymaniem jest otrzymywane wynagrodzenie, ponieważ respondenci zapytani o korzyści z istnienia takiej procedury, wskazywali najczęściej zmobilizowanie uzależnionego do podjęcia leczenia (32,6%) oraz właśnie pomoc rodzinie i szanse na poprawę jej sytuacji (27,7%). O wszystkich podmiotach zaangażowanych w realizację procedury można powiedzieć, że zarabiają, np. podmioty lecznicze za świadczenia, ale także i oni, bo wśród nich też robiliśmy taką ankietę, opowiadali się za modyfikacją procedury, a nie za całkowitą likwidacją.

    Sylwester Lewandowski: Ostatnia nowelizacja procedury miała miejsce po raporcie NIK, czyli w 2018 roku. Zamieniono wtedy przesłankę uchylanie się od pracy na niezaspokajanie potrzeb rodziny i uregulowano kwestie przekazywania danych osobowych. Czy to wystarczy? Czy może konieczne są kolejne modyfikacje?

    Katarzyna Łukowska: Moim zdaniem tak. Ta procedura jest bardzo powierzchownie uregulowana i moim zdaniem zostawia za dużo niejasności, zwłaszcza na poziomie gminnych komisji. Nie postuluję może aż takich szczegółowych regulacji jak przy procedurze „Niebieskie Karty”, ale warto byłoby zapisać np. ile razy zapraszać osobę uzależnioną, jeśli ta się nie stawia, żeby nie przedłużać postępowania, wpisać wprost rozmowy motywujące, wymagać, żeby prowadziły je osoby odpowiednio do tego przeszkolone. W ustawie jest już zapis, który mówi o tym, że w skład gminnej komisji powinny wchodzić osoby przeszkolone w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych, ale to jest niewystarczające wymaganie, biorąc pod uwagę kompetencje, jakie są potrzebne do rozmowy i motywowania. Nieprzygotowana osoba może swoją postawą i sposobem rozmawiania zaszkodzić klientowi i jego rodzinie, np. wzmagać opór: „Czy nie widzi pan, że jest alkoholikiem, naprawdę niech się pan ogarnie” albo wzbudzać poczucie winy: „Ma pani małe dzieci, powinna pani już wcześniej szukać pomocy, przecież dzieci widzą pijanego ojca i jak pani myśli, jak to na nich wpływa”? Poza tym może należy uregulować liczbę osób, które powinny rozmawiać z osobą zobowiązywaną. Do motywowania muszą być odpowiednie warunki, ważne jest nawiązanie dobrego, nieoceniającego kontaktu, a to nie jest możliwe, kiedy z klientem rozmawia kilkuosobowa gminna komisja.

    Moim zdaniem ustawowe określenie „podjęcie leczenia” nie jest jednoznaczne. Czy to oznacza, że wystarczy zapisać się na terapię, odbyć pierwsze rozmowy konsultacyjne w poradni czy stawić się w zakładzie stacjonarnym w terminie przez niego wyznaczonym. To też wymaga doprecyzowania.

    Po integracji problemów rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii warto byłoby, jeśli procedura zostanie utrzymana, zmodyfikować ją w takim kierunku, żeby obejmowała także osoby uzależnione od innych substancji psychoaktywnych. Bo w tej chwili jest nierówność w traktowaniu uzależnienia, a z drugiej strony i jedni, i drudzy mogą leczyć się w tych samych placówkach, zatem rodzaj udzielonej pomocy nie różnicuje tych dwóch grup klientów.

    Sylwester Lewandowski: Kiedy spotykam się z gminnymi komisjami, to zgłaszają one postulat, żeby w związku z połączeniem dwóch gminnych programów w jeden (w 2002 roku) i integracją obszarów alkoholowego i narkotykowego, zmienić nazwę gminnej komisji na gminną komisję rozwiązywania problemów uzależnień.

    Katarzyna Łukowska: I może warto zmienić nazwę z komisji na grupy? Zespoły? W 1956 roku na podstawie rozporządzenia ministra zdrowia i opieki społecznej były powoływane komisje społeczno-lekarskie do spraw przymusowego leczenia alkoholików i może warto odejść od takiego urzędowego języka. W procedurze „Niebieskie Karty” mamy grupy diagnostyczno-pomocowe. Moim zdaniem brzmi to lepiej niż komisje.

    Sylwester Lewandowski: Czy w procedurze powinniśmy wrócić do jakichś sankcji za niepodjęcie leczenia?

    Katarzyna Łukowska: W dyskusji nad nowelizacją najczęściej pojawia się zawsze postulat, żeby wprowadzić jakieś sankcje. Ale jakie? W 1959 roku mieliśmy areszt i karę grzywny. Niektórzy chcą odebrania świadczeń socjalnych, jeśli dana osoba nie podejmie leczenia, ale ta sankcja dotyczyłaby tylko tych, którzy korzystają z tej formy pomocy. Wszelkie kary finansowe, w tym także odebranie zasiłków, to w istocie konsekwencje dla rodziny i ja jestem im stanowczo przeciwna. Inne pomysły na wprowadzenie pewnego rodzaju sankcji to zobowiązanie do przepracowania określonej liczby godzin na rzecz społeczności lokalnej, ale to jest orzekane w drodze postępowania karnego, więc wymagałoby to istotnej zmiany prawnej, ponieważ osoba zobowiązana do leczenia nie jest skazana.

    Sylwester Lewandowski: NIK zwracała także uwagę na to, że gminne komisje, które są stroną postępowania, nie chodzą do sądu.

    Katarzyna Łukowska: Potwierdziła to w swoich analizach Horna-Cieślak. Wnioskodawcy w większości przypadków nie stawiali się na rozprawy (20,3% pierwszych rozpraw, 12% drugich rozpraw). I zdecydowanie częściej, jako wnioskodawca, w rozprawach uczestniczył prokurator (49,2% przypadków pierwszych rozpraw) niż przedstawiciel gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (7,1% przypadków pierwszych rozpraw). Mała aktywność gminnej komisji jest prawdopodobnie związana z tym, że sąd zobowiązywał uczestników postępowania do obowiązkowego stawiennictwa na rozprawę, natomiast gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych sąd jedynie zawiadamiał o terminie rozprawy. I druga moja hipoteza to brak wystarczającego przygotowania gminnych komisji w zakresie występowania przed sądem i mała świadomość tego, do czego mają prawo.

    Sylwester Lewandowski: Uczestnictwo w postępowaniu sądowym, a wiem to, bo sam jestem członkiem miejskiej komisji, daje możliwość bieżącego reagowania na argumenty, które podaje osoba zobowiązywana lub powołani przez nią świadkowie. W trakcie postępowania sądowego można także zgłaszać swoje wnioski dowodowe.

    Katarzyna Łukowska: Może skoro rozmawiamy o procedurze, a ty masz doświadczenie z uczestnictwa w postępowaniu sądowym, opowiesz trochę o tym, jak to wygląda. Tym bardziej, że właśnie gminne komisje zbyt rzadko do sądów chodzą.

    Sylwester Lewandowski: Chętnie, może uda się zachęcić gminy do większej aktywności w tym zakresie. Nasza komisja do wniosku do sądu dołącza stosowne imienne pełnomocnictwo wystawione przez Prezydenta Grudziądza i na jego podstawie sąd ustala, czy wskazana w nim osoba ze strony komisji stawiła się do sądu. Następnie jako wnioskodawca, jeśli to ja idę do sądu, odczytuję, o co wnoszę w imieniu komisji, czyli o objęcie leczeniem odwykowym. Nie czytam całego uzasadnienia wniosku, sąd je zna, czytam tylko to, o co wnoszę.

    Sąd przesłuchuje świadków. Najczęściej są to członkowie rodziny, ale bywają też pracownicy socjalni, dzielnicowi, ktoś z sąsiadów. Mogą to być też biegli. Swoich świadków może też powołać uczestnik, który ma być zobowiązany do leczenia. Sąd zapewnia świadkom swobodę wypowiedzi na temat ich wiedzy w przedmiocie uzależnienia uczestnika. Strony mogą zadawać świadkom pytania, to bardzo istotne, żeby dobrze znać dokumenty i zeznania świadków. Zdarza się bowiem, że pod wpływem emocji świadkowie zapominają powiedzieć o czymś ważnym, o czym mówili na spotkaniu z komisją i ja jako strona mogę o to dopytać. Są to pytania tzw. uzupełniające. Pytania wyjaśniające mają na celu sprecyzowanie wypowiedzi zbyt ogólnikowej, a pytania kontrolujące służą do sprawdzenia prawdomówności świadka lub uczestnika. Zadaję też pytania świadkom zobowiązanego. Zwykle ta druga strona powołuje świadków, którzy mogą zeznać, że klient nie nadużywa alkoholu. Często okazuje się, że są to świadkowie mało wiarygodni. Wystarczy, że zadam pytanie, jak długo znają się ze zobowiązanym, jak często się spotykają, co świadek wie o sytuacji rodzinnej zobowiązanego i okazuje się, że to bardzo powierzchowna znajomość i świadek nie może posiadać wiarygodnych informacji na temat, czy problem z alkoholem jest, czy go nie ma. Po prostu okazuje się, że prawie wcale nie zna sytuacji zobowiązanego. Zaznaczam, że sąd może uchylić pytanie strony, jeśli uzna, że jest ono bez związku ze sprawą lub odpowiedź jest nieistotna dla sprawy. Sędzia też jest aktywny, też dopytuje świadków na podstawie informacji, które sądowi przekazuje komisja z rozmów podczas posiedzeń odbytych w czasie procedury motywowania uczestnika do podjęcia leczenia odwykowego. To pokazuje, że nasze wnioski do sądu i dokumentacja muszą być bardzo rzetelne i konkretne. My zapisujemy w protokołach z rozmów zeznania świadków niemal słowo w słowo, nie dokonujemy własnych interpretacji.

    Katarzyna Łukowska: Ile czasu zwykle trwa taka rozprawa?

    Sylwester Lewandowski: Trzeba sobie zarezerwować od 0,5 godz. do nawet 1,5 godz. Sąd, jeśli strony nie składają wniosków dowodowych, wydaje postanowienie na pierwszym posiedzeniu. Po zakończeniu przewodu dowodowego strony muszą opuścić salę rozpraw i zaczekać na decyzję sądu przed salą. Myślę, że to może być dla niektórych trochę stresujące, czekać przed salą razem ze zobowiązanym. Sąd potrzebuje kilkanaście minut na przygotowanie postanowienia, po czym wzywa strony na salę i ogłasza treść rozstrzygnięcia, które wysłuchujemy, stojąc we wcześniej zajmowanych miejscach.

    Katarzyna Łukowska: Powinnam wrócić do swojego pomysłu z czasów PARPA, żeby przygotować film instruktażowy dla członków gminnych komisji, jak się zachować w sądzie.

    Sylwester Lewandowski: Chętnie się włączę w taki projekt. Pani Dyrektor, dziękuję za rozmowę. A czytelników z gminnych komisji zachęcam do doskonalenia swoich kompetencji w zakresie rozmów motywujących z osobami zobowiązywanymi do leczenia.

  • Reklama alkoholu – co można, a czego nie można reklamować i pod jakimi warunkami oraz kilka osobistych refleksji i wspomnień1

    Z raportu Komisji Europejskiej wynika, że Polska jest w czołówce krajów europejskich, jeśli chodzi o udział reklam alkoholowych wśród wszystkich spotów emitowanych w telewizji – więcej niż w Polsce takich reklam jest tylko w Chorwacji, Rumunii, Bułgarii, Czechach i na Słowacji.

    Włączasz telewizor o godzinie 20.03 i od razu trafiasz na reklamę piwa, siedzisz w letnim ogródku i jesz lody pod parasolem, na którym widnieje logo lokalnego browaru, wchodzisz do internetu w poszukiwaniu informacji, a producent znanej cytrynówki zachęca do jej kupienia w opakowaniu przypominającym kieliszek, idziesz ulicą swojego miasta i mijasz witryny sklepowe, w których wystawione są butelki z różnymi markami alkoholi i w zasadzie masz wrażenie, że w przestrzeni publicznej jest bardzo dużo zachęt do sięgnięcia po daną markę alkoholu. Czy jednak wszystkie te działania są zgodne z prawem? Czy w Polsce można reklamować alkohol?

    Reklama – stan prawny

    Podstawowe regulacje dotyczące reklamy znajdziemy w Ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej: ustawa). Do 2021 roku w Polsce obowiązywał całkowity zakaz reklamy napojów alkoholowych. Pamiętam z tamtych czasów telewizyjne reklamy pływającej łódki Bols2, Wypoczynkową Turystykę Konną WTK Soplica i Mariolę o kocim spojrzeniu z kojarzącym się jednoznacznie piwem (w piosence był tekst „oczy piwne”, „słońce w jęczmieniu”, a w reklamie Mariola O KOCIM spojrzeniu). Pracowałam już wtedy w Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i ówczesne szefostwo starało się zainteresować wymiar sprawiedliwości i ustawodawcę tymi, w naszej opinii, próbami obejścia przepisów prawnych. Legislatorzy analizujący przepisy ustawy uznali jednak, że bez definicji reklamy trudno będzie egzekwować próby jej obejścia, a ustawowy zakaz: „Zabrania się prowadzenia na obszarze kraju reklamy napojów alkoholowych” – jest bardzo enigmatyczny i niewystarczający do wszczynania postępowań wobec reklam, w których wprost alkohol nie występuje. Efektem ówczesnych prac ustawodawczych i konsultacji społecznych jest obecny kształt zapisów ustawowych, zgodnie z którymi reklama napojów alkoholowych jest zabroniona, z wyjątkiem piwa, którego reklama jest dozwolona pod ustawowo wskazanymi warunkami.

    Warto podkreślić, że ustawa dopuszcza reklamę tylko piwa, a nie jakiegokolwiek alkoholu o niskiej zawartości alkoholu. Tym samym można reklamować piwa uznawane za mocne, czyli powyżej 6% zawartości alkoholu, ale nie jest zgodna z prawem reklama np. cydru, który zawiera 4,5% alkoholu.

    Ustawa wprowadziła też definicję reklamy. Jest nią „publiczne rozpowszechnianie znaków towarowych napojów alkoholowych lub symboli graficznych z nimi związanych, a także nazw i symboli graficznych przedsiębiorców produkujących napoje alkoholowe, nieróżniących się od nazw i symboli graficznych napojów alkoholowych, służące popularyzowaniu znaków towarowych napojów alkoholowych; za reklamę nie uważa się informacji używanych do celów handlowych pomiędzy przedsiębiorcami zajmującymi się produkcją, obrotem hurtowym i handlem napojami alkoholowymi” [art. 2(1) ust. 1 pkt 3]. A zatem o tym, czy widzimy reklamę, decyduje:

    1. publiczne rozpowszechnianie,
    2. znaki towarowe, symbole graficzne z nimi związane, nazwy i symbole graficzne przedsiębiorców, którzy produkują napoje alkoholowe (ryc. 1),
    3. popularyzacja znaków towarowych.
    Ryc. 1. Przykład zaprezentowania napoju alkoholowego, który nie jest reklamą – nie ma znaku towarowego alkoholu, innego symbolu graficznego z nim związanego, nie ma nazwy ani symboli przedsiębiorcy

    Art. 13 [1]1 ust. 1 wprowadza ograniczenia co do reklamy piwa. Reklama jest dozwolona, pod warunkiem że:

    1. nie jest kierowana do małoletnich;
    2. nie przedstawia osób małoletnich;
    3. nie łączy spożywania alkoholu ze sprawnością fizyczną bądź kierowaniem pojazdami (ryc. 2);
    4. nie zawiera stwierdzeń, że alkohol posiada właściwości lecznicze, jest środkiem stymulującym, uspokajającym lub sposobem rozwiązywania konfliktów osobistych;
    5. nie zachęca do nadmiernego spożycia alkoholu;
    6. nie przedstawia abstynencji lub umiarkowanego spożycia alkoholu w negatywny sposób;
    7. nie podkreśla wysokiej zawartości alkoholu w napojach alkoholowych jako cechy wpływającej pozytywnie na jakość napoju alkoholowego;
    8. nie wywołuje skojarzeń z:
      • atrakcyjnością seksualną,
      • relaksem lub wypoczynkiem (ryc. 3),
      • nauką lub pracą,
      • sukcesem zawodowym lub życiowym.
    Ryc. 2. Przykład niedozwolonej reklamy łączącej spożywanie alkoholu z prowadzeniem pojazdów. Reklama nie musi pokazywać ludzi prowadzących samochód, rower, motocykl czy inny środek transportu. Dodatkowo w tym przykładzie reklamy nie ma wymaganych ustawą napisów ostrzegawczych
    Ryc. 3. Przykład niedozwolonej reklamy łączącej spożywanie alkoholu z relaksem i wypoczynkiem. Dodatkowo nie ma napisów ostrzegawczych

    Użyty przez ustawodawcę termin „skojarzenie” powoduje, że w wielu przypadkach prawna ocena reklamy staje się subiektywna. Sformułowanie „skojarzenie”, zgodnie z definicją słownika języka polskiego, oznacza „połączenie ze sobą wrażeń, wyobrażeń i innych zjawisk psychicznych w taki sposób, że pojawienie się w świadomości jednych z nich powoduje uświadomienie sobie innych”. Zgodnie z tym, każde połączenie ze sobą reklamy piwa z elementami wymienionymi w art. 13[1] ust. 1 pkt 8 ustawy jest zabronione.

    Ponadto ustawodawca w art. 13[1] ust. 2 ustawy wskazał, że reklama piwa nie może być prowadzona:

    1. w telewizji, radiu, kinie i teatrze między godziną 6.00 a 20.00, z wyjątkiem reklamy prowadzonej przez organizatora imprezy sportu wyczynowego lub profesjonalnego w trakcie trwania tej imprezy;

      Mogłoby się wydawać, że ograniczenia w godzinach reklam piwa są wystarczającą ochroną małoletnich, jednak z raportu Komisji Europejskiej wynika jasno, że porą największej oglądalności telewizji przez dzieci w wieku 4–14 lat są godziny między 17:00 a 20:59, a w przypadku młodzieży w wieku 15–17 lat – czas od godziny 21:00 do 23:593. Co więcej, Polska jest w czołówce krajów europejskich, jeśli chodzi o udział reklam alkoholowych wśród wszystkich spotów emitowanych w telewizji – więcej niż w Polsce takich reklam jest tylko w Chorwacji, Rumunii, Bułgarii, Czechach i na Słowacji.

    2. na kasetach wideo i innych nośnikach;
    3. w prasie młodzieżowej i dziecięcej;
    4. na okładkach dzienników i czasopism;

      Reklama piwa wewnątrz dzienników i czasopism jest dopuszczalna pod warunkiem, że pojawią się na niej stosowne napisy.

    5. na słupach i tablicach reklamowych oraz innych stałych i ruchomych powierzchniach wykorzystywanych do reklamy, chyba że 20% powierzchni reklamy zajmować będą widoczne i czytelne napisy informujące o szkodliwości spożycia alkoholu lub o zakazie sprzedaży alkoholu małoletnim;

      Treść napisów jest uregulowana w rozporządzeniu ministra zdrowia i brzmi:

      Ustawodawca nie doprecyzował pojęcia „stałe i ruchome powierzchnie”, ale zgodnie z wykładnią językową powierzchnią będzie każda płaszczyzna wykorzystywana do reklamy, a więc billboard, witryna sklepowa, ulotki, gazetki, samochody, koszulki reklamowe (tzw. T-shirts), parasole i inne gadżety reklamowe itp. Czyli reklamując na nich piwo, należy umieścić powyższe napisy ostrzegawcze (ryc. 5).

      1. ½ litra piwa zawiera 25 gramów czystego alkoholu etylowego. Nawet taka ilość szkodzi zdrowiu kobiet w ciąży i jest niebezpieczna dla kierowców, lub
      2. ½ litra piwa zawiera 25 gramów czystego alkoholu etylowego. Sprzedaż osobom do lat 18 jest przestępstwem (ryc. 4)
    6. przy udziale małoletnich.
    Ryc. 4. Przykład reklamy piwa zgodnej z prawem
    Ryc. 5. Przykład niezgodnego z prawem wykorzystania witryny sklepowej jako powierzchni reklamowej. Widoczne są butelki ze znakami towarowymi napojów alkoholowych skierowane na zewnątrz, czyli do szerokiego grona przechodzących obok sklepu ludzi. Można byłoby wykorzystać witrynę jako powierzchnię reklamową do zaprezentowania piwa, ale wtedy należałoby umieścić napisy ostrzegawcze, natomiast niedopuszczalne jest reklamowanie w ten sposób innych rodzajów alkoholi niebędących piwem. Warto w tym miejscu dodać, że powyższe zakazy nie dotyczą reklamy i promocji prowadzonej wewnątrz pomieszczeń hurtowni, wydzielonych stoisk lub punktów prowadzących wyłącznie sprzedaż napojów alkoholowych oraz na terenie punktów prowadzących sprzedaż alkoholu do spożycia w miejscu sprzedaży

    Reklama piwa bezalkoholowego

    Napojem alkoholowym w rozumieniu ustawy jest produkt przeznaczony do spożycia, zawierający alkohol etylowy pochodzenia rolniczego w stężeniu przekraczającym 0,5% objętościowych alkoholu. Czyli piwa tzw. bezalkoholowe można reklamować, ponieważ wszelkie produkty o zawartości do 0,5% nie są alkoholem w rozumieniu ustawy. Jednak zgodnie z art. 13[1] ust. 3 zabrania się reklamy produktów i usług, których nazwa, znak towarowy, kształt graficzny lub opakowanie wykorzystuje podobieństwo lub jest tożsame z oznaczeniem napoju alkoholowego lub innym symbolem obiektywnie odnoszącym się do napoju alkoholowego. Przykładem działania niezgodnego z powyższymi zapisami jest reklama wprawdzie piwa bezalkoholowego, ale ze znakiem towarowym tożsamym lub bardzo podobnym (lekko zmieniony kolor, forma) do piwa alkoholowego.

    Reklama w internecie

    Internet jest też powierzchnią reklamową i wszystkie regulacje odnoszące się do reklamy obowiązują także w przestrzeni wirtualnej. Tutaj również nie można reklamować wódki czy wina, a reklama piwa może odbywać się tylko w ramach wskazanych w ustawie (nie kojarzyć się z relaksem i wypoczynkiem itp.). Nawet jeśli dostęp do strony jest możliwy tylko po zalogowaniu się czy zadeklarowaniu pełnoletności, reklama alkoholi innych niż piwo jest zabroniona, ponieważ ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw od tego generalnego zakazu. Nie ma żadnych osobnych przepisów regulujących reklamę na portalach internetowych.

    Dlaczego reklama alkoholu podlega takim ograniczeniom?

    Reklama jest komunikatem perswazyjnym i w związku z tym jej celem jest wpływanie na postawy i zachowania odbiorców w takim kierunku, żeby polubili dany produkt i go kupili. W omawianej sytuacji chodzi o zbudowanie pozytywnej postawy wobec alkoholu i sięgniecie po niego. Światowa Organizacja Zdrowia (WHO), rozumiejąc strategie marketingowe i, co ważne, opierając się na wynikach badań, wskazała, że zakazy i ograniczenia w reklamie to jeden z bardzo skutecznych instrumentów wpływających na poziom spożycia alkoholu w danej populacji. WHO rekomenduje także wzmocnienie ograniczeń w dostępności alkoholu (będzie to głównie liczba punktów sprzedaży, godziny otwarcia) oraz podniesienie cen alkoholu poprzez akcyzę i politykę cenową. Badania4 jednoznacznie wskazują na związek pomiędzy ekspozycją na reklamy napojów alkoholowych a piciem i upijaniem się, i to nie tylko wśród dzieci i młodzieży. Narażenie na reklamy alkoholu zwiększa prawdopodobieństwo, że dzieci i młodzi ludzie zaczną sięgać po alkohol w młodym wieku, a także, że będą pić więcej i częściej, a styl ich picia będzie bardziej ryzykowny dla ich zdrowia. Reklamy mają za zadanie budować pozytywne postawy wobec alkoholu i zachęcać do korzystania z niego. Jedno z badań przeprowadzonych na tysiącu młodych ludzi wykazało, że kontakt z reklamami alkoholu i poczucie, że się im one podobają, ma wpływ na to, czy młodzież sięgnie po alkohol5.

    Niepokój ekspertów WHO budzi internet i media społecznościowe, w których coraz częściej widać reklamę alkoholu. W raporcie „Turning down the alcohol flow” zwracają uwagę na to, że marketing w kontekście internetowym stwarza szczególne ryzyko dla młodych ludzi, ponieważ w wielu krajach Regionu Europejskiego WHO, aż 92% tych, którzy na co dzień korzystają z dostępu do internetu, to osoby w wieku od 16 do 19 lat. Interesujące są związki między tego rodzaju marketingiem online a konsumpcją alkoholu. W Niemczach, we Włoszech, w Holandii oraz w Polsce przebadano przy pomocy anonimowej ankiety ponad 9000 osób, średnia wieku wyniosła nieco ponad 14 lat. Ponad 1/4 respondentów otrzymała wiadomość mailową z reklamą, a 1/5 wchodziła na strony z markami alkoholi. Ustalono także, i to we wszystkich krajach, że większa ekspozycja na marketing alkoholu prowadzony w internecie wiązała się z większym ryzykiem inicjacji alkoholowej oraz z upijaniem się6.

    Problemy z egzekwowaniem prawa7

    Największym problemem, który obserwuję od lat, pracując wcześniej w PARPA, a teraz w KCPU, jest – użyję tego określenia – bagatelizowanie przez organy ścigania przestępstwa prowadzenia nielegalnej reklamy napojów alkoholowych. Zdecydowana większość prowadzonych postępowań karnych jest umarzana na etapie postępowania przygotowawczego i sprawy te nie mają możliwości trafienia do etapu postępowania sądowego. Z około setki spraw, w których złożyliśmy zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, jedynie kilka trafiło do etapu postępowania sądowego.

    Zdarza się, że sprawy są umarzane ze względu na znikomą społeczną szkodliwość czynu, czyli z jednej strony prokuratura dochodzi do wniosku, że co prawda znamiona przestępstwa zostały wypełnione, ale z drugiej strony jest ono tak błahe, że jego szkodliwość społeczna jest znikoma. Jest to szczególnie rozczarowujące, ponieważ dobrem naruszanym w sytuacji łamania zakazu reklamy alkoholu jest zdrowie publiczne i ono samo w sobie powinno być uznane za cenne i chronione.

    Myślą przewodnią w rozwoju systemów ochrony zdrowia na świecie było uznanie zdrowia za dobro publiczne, a nie indywidualne i promowanie podejścia współodpowiedzialności i wspierania celów zdrowia publicznego przez szerokie grono różnych interesariuszy publicznych i prywatnych. Czyli w tej sytuacji w imię wzmacniania zdrowia wszystkim powinno zależeć na minimalizowaniu czynnika ryzyka dla spożycia alkoholu, jakim jest narażenie ludzi na ekspozycję zwłaszcza nielegalnej reklamy.

    Tymczasem w orzeczeniu jednego z umorzonych postępowań możemy przeczytać takie uzasadnienie asesora Prokuratury Rejonowej w Warszawie: omawiane przestępstwo należy do przestępstw powodujących jedynie abstrakcyjne narażenie dobra prawnego. Dobro to nie zostaje nim zatem naruszone ani nawet konkretnie zagrożone.

    Prawne konsekwencje nielegalnej reklamy alkoholu

    Naruszenie zakazów reklamy określonych w art. 13[1] ust. 1 ustawy jest przestępstwem. Przepis art. 45[2] ust. 1 ustawy stanowi, że kto wbrew postanowieniom zawartym w art. 13[1] prowadzi reklamę lub promocję napojów alkoholowych […] podlega grzywnie od 10 000 do 500 000 złotych. Jest to przestępstwo ścigane z urzędu i wymaga zawiadomienia organów ścigania o jego popełnieniu. A zgodnie z art. 304 Kodeksu postępowania karnego każdy, a zatem również i Czytelnik tego artykułu jako osoba fizyczna, organizacja pozarządowa, w której działa, urząd gminy, gdzie pracuje, dowiedziawszy się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, ma społeczny obowiązek zawiadomić o tym prokuratora lub policję. Jako Krajowe Centrum Przeciwdziałania Uzależnieniom z niesłabnącą motywacją podejmujemy w takich sytuacjach interwencje, przekonani, że, po pierwsze, zakazy reklamy są uzasadnione i potrzebne z punktu widzenia zdrowia publicznego, a po drugie, że prawo powinno być przestrzegane i egzekwowane.

  • Opłaty od tzw. małpek – dokąd trafiają i na co są przeznaczane?

    Oddziaływanie na cenę alkoholu za pomocą podatków jest jedną z trzech strategii, obok zakazu reklamy i ograniczenia dostępności, rekomendowanych przez WHO, które ograniczają spożycie alkoholu i w związku z tym także problemy z nim związane.

    Małe buteleczki z kolorową wódką na stałe wpisały się w rynek produktów alkoholowych i są na półkach niemal w każdym sklepie z alkoholem. Szybko przyjęła się nazwa – „małpki”, co w zestawieniu z „flaszkami” brzmi o wiele sympatyczniej i przyjemniej. Gdyby konsument usiadł w parku z półlitrową butelką wódki, poczułby się alkoholikiem, ale kiedy wypija słodki i kolorowy trunek w małej buteleczce, to ma poczucie całkowitej kontroli. Ten mały format butelek, stosunkowo niska cena i łatwość szybkiego spożycia sprzyja niedostrzeganiu problemów związanych z piciem. To, co odróżnia „flaszkę” od „małpki” to styl picia; tę drugą konsument wypija samotnie, prosto z buteleczki i bez okazji towarzyskiej. W dodatku po wypiciu cytrynówki zapach z ust jest taki, jak po zjedzeniu cukierka, i nie zwraca niczyjej uwagi. Nie trzeba mieć przy sobie miętówek do zneutralizowania intensywnego zazwyczaj zapachu alkoholu.

    Opłata od „małpek”

    Rząd dostrzegł problem „małpek” i od 1 stycznia 2021 roku obok opłat od napojów słodzonych i energetycznych pojawiła się dodatkowa opłata za alkohole sprzedawane w opakowaniach o objętości do 300 ml. Czyli opłata dotyczy wielkości opakowania, a nie rodzaju zawartego w nim alkoholu. W uzasadnieniu tej regulacji prawnej czytamy, że opłata ma służyć „zmianie niekorzystnych wzorców spożywania alkoholu w opakowaniach o małych objętościach, szczególnie przez osoby młode oraz zmniejszyć ogólne spożycie alkoholu” oraz „Istotną kwestią związaną z napojami alkoholowymi w opakowaniach o małej objętości jest także stale powiększający się asortyment produktów w tym segmencie. Obecnie na półkach sklepowych dostępne są nie tylko 100 i 200 ml butelki z napojami spirytusowymi, ale także szeroki wybór win (np. w przypadku win niemusujących dostępne niewielkie objętości to 100, 187 i 250 ml), dostępnych w butelkach lub puszkach, oraz tzw. alcopopów, czyli gotowych do spożycia drinków (dostępnych np. w opakowaniach o objętości 275 ml czy puszkach o objętości 250 ml)”. Opłata została wprowadzona Ustawą z dnia 14 lutego 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z promocją prozdrowotnych wyborów konsumentów, a jej głównym celem, jak wskazano w uzasadnieniu, było wykorzystanie polityki fiskalnej jako narzędzia służącego promocji prozdrowotnych wyborów konsumenckich, czyli mówiąc inaczej, ustalenie ceny na takim poziomie, aby powstrzymywała ona konsumentów przed zbyt częstym dokonywaniem zakupów alkoholu. Jest to mechanizm wykorzystywany przy akcyzie, której poziom powinien wpływać na cenę w taki sposób, aby mogła ona stanowić instrument regulujący spożycie alkoholu. Oddziaływanie na cenę alkoholu za pomocą podatków jest jedną z trzech strategii, obok zakazu reklamy i ograniczenia dostępności, rekomendowanych przez WHO, które ograniczają spożycie alkoholu i w związku z tym także problemów z nim związanych.

    Kto wnosi opłatę?

    Opłatę wnoszą hurtownicy, którzy posiadają zezwolenie na obrót hurtowy napojami alkoholowymi i zaopatrują przedsiębiorców detalicznych, którzy posiadają zezwolenie na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Detaliści mogą także mieć zezwolenie na sprzedaż detaliczną w miejscu sprzedaży, czyli np. w restauracjach, pubach, ale ustawodawca, chyba słusznie, założył, że na „małpki” w restauracjach nie ma dużego popytu i tym samym nie ma potrzeby wprowadzania tej dodatkowej opłaty od zaopatrzenia w „małpki” tego rodzaju detalistów. Wysokość tej opłaty to 25 zł za każdy pełny litr 100% alkoholu w opakowaniach jednostkowych o ilości nominalnej napoju nieprzekraczającej 300 ml.

    Na jakie cele może być wydatkowany dochód z tej opłaty?

    Opłata od tzw. małpek stanowi w 50% dochód gmin, na terenie których jest prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych, a w 50% przychód Narodowego Funduszu Zdrowia, i ma jasno określone cele wydatkowania. NFZ przeznacza środki na działania o charakterze edukacyjnym i profilaktycznym oraz na świadczenia opieki zdrowotnej w zakresie opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień oraz innych następstw zdrowotnych spożywania alkoholu, natomiast samorządy mogą wydać je tylko na działania mające na celu realizację lokalnej międzysektorowej polityki przeciwdziałania negatywnym skutkom spożywania alkoholu.

    Z kolei NFZ w celu wspierania zadań z zakresu zdrowia publicznego dotyczących profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych realizowanych ze środków Funduszu Rozwiązywania Problemów Hazardowych (FRPH), przekazuje na ten Fundusz środki finansowe w wysokości nie wyższej niż 8% środków uzyskiwanych przez Fundusz z „małpek” w poprzednim roku kalendarzowym. Czyli za pośrednictwem FRPH również i Krajowe Centrum Przeciwdziałania Uzależnieniom (a wcześniej PARPA) korzysta z opłat od tzw. małpek, przeznaczając je na zadania z zakresu rozwiązywania problemów alkoholowych. W praktyce środki te pozwalają nam na uruchomienie dodatkowych szkoleń, podejmowanie działań edukacyjnych i projektów badawczych.

    Ile środków z „małpek” trafiło do gmin?

    Środki te trafiają do gmin za pośrednictwem Urzędu Skarbowego w Bydgoszczy w dwóch częściach – do końca sierpnia proporcjonalnie do wpływów uzyskanych przez gminy za I i II kwartał z opłat, o których mowa w art. 111 {detalicznych}, i do końca kwietnia następnego roku proporcjonalnie do wpływów uzyskanych przez gminy za III i IV kwartał roku ubiegłego z tych samych opłat. Do tej pory gminy otrzymały te środki trzy razy: w sierpniu 2021 roku wpływy z małpek wyniosły 92 319 491,00 zł, w kwietniu 2022 roku było to 248 142 515,00 zł, a w sierpniu 2022 roku 128 329 619,00 zł.

    Dochody gmin będą różne w poszczególnych półroczach, ponieważ są ustalane proporcjonalnie do wpływów uzyskanych przez gminy w poszczególnych kwartałach (łącznie I i II oraz III i IV) z opłat, o których mowa w art. 11 – a mowa tutaj o tzw. korkowym, czyli opłacie za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, którą wnoszą przedsiębiorcy detaliczni do gminy.

    Choć w skali całego kraju suma dochodów gmin wydaje się duża (w 2022 roku gminy otrzymały łącznie ponad 376 mln), to bardziej szczegółowa analiza pokazuje, że występuje tutaj duża rozbieżność między gminami. Jak widać na wykresach 1–3, najwięcej gmin mieści się w przedziale 10 001,00–20 000,00 zł (odpowiednio sierpień 2021 roku – 706 gmin i sierpień 2022 roku – 756). Wpływy kwietniowe były wyższe i wtedy najwięcej gmin (945) otrzymało dochody mieszczące się w przedziale 20 001,00–50 000,00 zł.W pierwszej wpłacie w sierpniu ubiegłego roku połowa gmin w Polsce otrzymała dochód w wysokości do 13 104,00 zł, a kwoty powyżej 1 mln złotych otrzymało 7 miast. Natomiast już w kwietniu 2022 roku (dotychczas najwyższe wpływy z trzech analizowanych terminów) połowa gmin otrzymała do 37 103,00 zł, a kwoty powyżej 1 mln złotych otrzymały 23 miasta.

    Wykres 1. Dochody gmin z tzw. małpek w sierpniu 2021 roku – łącznie 92 319 491,00 zł
    Wykres 2. Dochody gmin z tzw. małpek w kwietniu 2022 roku – łącznie 248 142 515,00 zł
    Wykres 3. Dochody gmin z tzw. małpek w sierpniu 2022 roku – łącznie 128 329 619,00 zł

    Na co gminy mogą przeznaczyć dochody z „małpek”?

    Zgodnie z art. 93 ust. 4 Ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej: ustawa) „Gmina przeznacza środki, o których mowa w ust. 3 pkt 1, na działania mające na celu realizację lokalnej międzysektorowej polityki przeciwdziałania negatywnym skutkom spożywania alkoholu”. PARPA (opłaty wprowadzono kiedy jeszcze działała), opracowując wskazówki dla samorządów dotyczące interpretacji powyższego zapisu, starała się uzyskać możliwe szerokie potwierdzenie w Ministerstwie Zdrowia, ponieważ cytowane wyżej zapisy powstawały właśnie tam. Pytaliśmy między innymi o zależność między zadaniami lokalnej międzysektorowej polityki przeciwdziałania negatywnym skutkom spożywania alkoholu a zadaniami gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (obecnie gminne programy programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii). Ministerstwo, z czym należy się bezwzględnie zgodzić, uznało, że zdecydowana większość działań z zakresu lokalnej międzysektorowej polityki przeciwdziałania negatywnym skutkom spożywania alkoholu, będzie znajdowała odzwierciedlenie w gminnych programach, jednakże w przypadku przeznaczania środków z ww. opłaty („małpki”) ustawodawca nie zastrzegł, że mogą one być wydatkowane wyłącznie na cele określone w tych programach. W praktyce oznacza to możliwości wydatkowania dochodów z „małpek” poza gminnymi programami, jednak zawsze w ramach celu ustawowego, czyli przeciwdziałania negatywnym skutkom spożywania alkoholu. Z celu tego jasno wynika, że dochody z „małpek” nie mogą być wydatkowane na problemy powodowane innymi zjawiskami niż używanie alkoholu, czyli nie można ich wydać na zadania związane z używaniem narkotyków czy przeciwdziałaniem uzależnieniom behawioralnym, choć tematy te stanowią obecnie zawartość nowych wspólnych gminnych programów. Czyli jeśli samorząd zdecyduje się przeznaczyć dochody z „małpek” na zadania gminnych programów, to musi dopilnować, aby zadania te były związane tylko z problemami spowodowanymi przez alkohol.

    PARPA sformułowała następujące zalecenie na podstawie cytowanego stanowiska Ministerstwa Zdrowia: „w pierwszej kolejnościopłaty powinny być przeznaczane na zadania, o których mowa w art. 41 ust. 1 ustawy (czyli zadania gminnych programów – K.Ł.). Dotyczy to zwłaszcza tych sytuacji, w których samorząd gminny uzyskuje dochody z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w wysokości niewystraczającej na realizację wszystkich zadań wskazanych w ustawie oraz w Narodowym Programie Zdrowia na lata 2021−2025. Powyższa interpretacja będzie także w pełni odzwierciedlała celowościowy charakter wprowadzonych zmian, tj. powiązanie wydatków na zadania służące przeciwdziałaniu negatywnym skutkom spożywania alkoholu. Jednocześnie zauważyć należy, że szereg zadań realizowanych już obecnie w ramach gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, takich jak prowadzenie świetlic czy programów profilaktycznych wpisuje się w politykę międzyresortową, obejmując swoją właściwością obszar zdrowia, polityki społecznej i edukacji. W dalszej kolejności opłaty mogą być przeznaczane na zadania nieujęte do tej pory w gminnych programach profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Z tym, że zadania te muszą mieć związek z przeciwdziałaniem negatywnym skutkom spożywania alkoholu.

    To, co odróżnia wydatki z „korkowego” od wydatków z „małpek” to brak rozstrzygnięć nadzorczych w przypadku tych drugich. Brakuje zwłaszcza kontroli Najwyżej Izby Kontroli, która mogłaby wzorem raportów dotyczących wydatków z „korkowego” opracować wnioski pokontrolne dotyczące zadań finansowanych z opłat z małpek. Byłaby to bardzo cenna wskazówka do opracowania rekomendacji, dlatego osobiście z dużą ciekawością czekam, aż NIK podejmie się analizy wydatków w tym zakresie. Na razie opieramy się na analizach przepisów prawnych i literalnym brzmieniu ustawowych zapisów. I na tej podstawie wydaje się, że można byłoby uzasadnić finansowanie izb wytrzeźwień (oczywiście nie oznacza to zwolnienia klientów z opłat za pobyt tam) jako przeciwdziałanie, i to nawet bardzo bezpośrednie, szkodom powodowanym używaniem alkoholu. Podobnie przy finansowaniu czy dofinansowaniu noclegowni/schroniska dla osób będących w kryzysie bezdomności w związku z alkoholem można byłoby prawdopodobnie wskazać związek z celem ustawowym. Jednak na pewno nie należy co do zasady finansować zadań i etatów stanowiących zadanie własne innych podmiotów, np. mimo że asystenci rodzinni mają pod swoją opieką rodziny z problem alkoholowym, to nie uzasadnia to finansowania ich etatów z „małpek”, ponieważ ich praca należy do obszaru pomocy społecznej. Podobnie nie powinno się przeznaczać tych środków na pomoc materialną, nawet jeśli ubóstwu towarzyszy problem alkoholowy, ponieważ jest to zadanie pomocy społecznej i tylko ona ma prawne instrumenty do weryfikacji finansowej sytuacji danej osoby czy rodziny pod kątem świadczenia socjalnego.

    Jak będzie dokonywana ocena prawidłowości wydatkowania dochodów z „małpek”? Samorząd gminny będzie zobowiązany, w przypadku kontroli, wykazać związek między danym wydatkiem a ustawowym celem z art. 93 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czyli przeciwdziałaniem szkodom czy negatywnym zjawiskom powodowanym przez spożywanie alkoholu i to niezależnie od tego, czy finansowanie jest w ramach gminnego programu, czy poza nim.

    Należy też pamiętać, że przy dochodach z „małpek” obowiązuje taka sama zasada jak przy „korkowym” − środki niewykorzystane w danym roku zwiększają pulę środków przeznaczonych w kolejnym roku na lokalną międzysektorową politykę przeciwdziałania negatywnym skutkom spożywania alkoholu. Podstawą prawną takiego działania będzie wówczas wspomniany przepis art. 93 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przedmiotowe zwiększenie budżetu na rok następny powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uchwale budżetowej. Tym samym podmiotem właściwym w obszarze „zabezpieczenia” na rok następny środków pochodzących ze sprzedaży napojów alkoholowych w opakowaniach jednostkowych o ilości nominalnej napoju nieprzekraczającej 300 ml, a niewykorzystanych w danym roku, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako dysponent główny (dysponent pierwszego stopnia) środków budżetowych w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych.

    Co już wiemy o wydatkowaniu dochodów z „małpek”?

    Niestety, podobnie jak przy wydatkach z „korkowego”, tak i tutaj pojawia się pokusa, aby środki te wydatkować na zadania poza celem ustawowym. Od momentu pojawienia się środków na kontach gmin do PARPA, a obecnie do KCPU, wpływają pytania dotyczące tego, czy środki można wydać na jakieś zadanie, np. sfinansowanie książek do biblioteki celem promocji czytelnictwa w gminie, zorganizowanie szkolenia z pierwszej pomocy przedmedycznej, organizację w szkole warsztatów muzycznych. Oczywiście te zadania nie mieszczą się w ustawowym celu, jakim jest przeciwdziałanie negatywnym zjawiskom powodowanym używaniem alkoholu. Natomiast w wielu odpowiedziach potwierdzamy planowany wydatek, np. można sfinansować punkt konsultacyjny dla osób uzależnionych i ich rodzin, szkolenia dotyczące tematów związanych z alkoholem czy zadania specjalistycznych placówek wsparcia dziennego. Trzy miesiące temu KCPU zrealizowało projekt polegający na zebraniu z wylosowanych gmin informacji dotyczących wydatków z „małpek”. Spośród 247 wylosowanych samorządów odpowiedzi nadesłało 177, czyli 72%. Mimo że prosiliśmy o enumeratywne wskazanie zadań sfinansowanych z ww. opłat, to co czwarty samorząd udzielił bardzo ogólnej odpowiedzi, np. „na realizację lokalnej międzysektorowej polityki przeciwdziałania negatywnym skutkom spożywania alkoholu”, „na zadania gminnego programu”, „na profilaktykę i rozwiązywanie problemów alkoholowych”. Z kolei blisko 20% gmin zgłosiło, że dochody nie zostały wydatkowane i/lub zaplanowane. W kolejnym planowanym etapie zbierania informacji spróbujemy dowiedzieć się, jakie są powody takiej sytuacji. Obawiam się, że niektóre samorządy mogą intencjonalnie nie wydawać dochodów z „małpek” na cele ustawowe po to, aby w kolejnym roku kwotami tymi zasilić budżet samorządu i przeznaczyć je na inne zadania własne, co w kontekście jasno sprecyzowanego celu ustawowego jest jednak niezgodne z prawem. 26% gmin przeznaczyło środki na zadania zgodne z ustawą np. „uruchomienie świetlic środowiskowych i wydłużenie czasu ich otwarcia na terenie gminy”, „realizacja programów profilaktycznych w szkołach”, „finansowanie izb wytrzeźwień (Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych)”. W przypadku 15% gmin po analizie uznaliśmy, że środki trafiły na zadania wątpliwe pod względem zgodności z celem ustawowym i najczęściej dotyczyły one wydatków na sport np. „międzyzakładowy Ludowy Klub Sportowy »Czarni« − w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej – piłka nożna na terenie gminy X w 2022 roku”, „Jacht Klub OPTY w Y w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej − sporty wodne na terenie Y w 2022 roku”. Z odpowiedzi nie wynikało, czy podczas tego rodzaju zajęć są realizowane skuteczne strategie profilaktyczne, czy po prostu pieniądze zostały przekazane na sport bez związku z celem ustawowym. Samego sportu bez „wkładu profilaktycznego” nie można uznać za przeciwdziałanie negatywnym skutkom spożywania alkoholu. W przypadku 14,3% samorządów uznaliśmy wydatki za niezgodne z prawem, np. „Caritas Diecezji X z siedzibą w X w zakresie wspierania ochrony i promocji zdrowia − opieka nad osobami chorymi i starszymi na terenie Gminy w 2022 roku”, „rozbudowa placów zabaw i siłowni plenerowych, budowa wiat rekreacyjnych i innych obiektów małej architektury”, „obsługa techniczna przy organizacji imprez integracyjnych – lokalnych mających na celu promowanie zdrowego trybu życia, tj. Dzień Dziecka, biegi Tropem Wilczym, Dni Pogórza Dynowskiego”, „zakup materiałów i wyposażenia (zabawek) do placówek przedszkolnych”, „zakup namiotu na spotkania podczas imprez plenerowych”, „na organizację czasu wolnego dla społeczności gminy”.

    Warto podkreślić, że ww. zadania są na pewno wartościowe i potrzebne, jednak nie stanowią zadań z zakresu przeciwdziałania negatywnym skutkom spożywania alkoholu i nie powinny być sfinansowane z tych opłat.

    Co dalej?

    Obecnie za najpilniejsze uznaję potrzebę pogłębienia analizy wstępnych sprawozdań i informacji z gmin: na co środki są przeznaczane, dlaczego nie są wydatkowane, jakie jest nastawienie lokalnych władz wobec tego dodatkowego źródła finansowania i czy nie ma z ich strony, wobec braku kontroli NIK, nacisków w kierunku wydatkowania na cele inne niż wskazane w ustawie. W tej chwili jedyną możliwością wydatkowania tych opłat (a także „korkowego” na inne zadania niż określa to ustawa) jest pomoc dla obywateli Ukrainy. Podstawą przeznaczenia ww. środków jest wtedy Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

    Zgadzam się z uzasadnieniem ustawy, która wprowadziła opłaty od „małpek”, że „bez wsparcia regulacyjnego i ograniczenia dostępności ekonomicznej” zmiana zachowań konsumentów i ograniczenie sięgania po napoje alkoholowe w małych opakowaniach, nie będzie możliwa. Natomiast nie jest jeszcze jasne, czy wzrost cen w tym segmencie alkoholi, w kontekście obecnej inflacji, jest na tyle wystarczający, żeby konsumenci go zauważyli i ograniczyli zakupy. Ten obszar rynku alkoholowego musimy lepiej rozpoznać.